May 17

Россия: между закатом и рассветом - 8

Опубликовал Alex

Федерация, как матерь своих субъектов

Оценивая нынешнее состояние федеративного государства в России, необходимо исходить из того, что непосредственная угроза территориальной целостности и государственному единству страны может считаться если не устраненной полностью, то, во всяком случае, снятой с текущей политической повестки дня. На сегодня в Российской Федерации не существует сколько-нибудь влиятельной политической силы, как и сколько-нибудь массового общественного движения, открыто выступающих против действующего федеративного государственного устройства в принципе. Это само по себе можно расценить как главное достижение последних лет.


В этом отношении весьма характерна та готовность, а зачастую даже и поспешность, с которой лидеры «субъектов федерации» выстроились в очередь для присяги на верность президенту Путину. Дело отнюдь не только (а, скорее всего, даже и не столько) в личности самого Владимира Владимировича, сколько в осознании на местах неизбежности и необходимости (а самое главное, неотложной своевременности) построения в стране действенного и именно федеративного механизма государственной власти. Отныне речь может идти лишь о более или менее равномерном и справедливом (с точки зрения регионов) распределении и разграничении полномочий по единой и неделимой исполнительной вертикали. Руководители абсолютного большинства регионов не просто примирились с неизбежностью и необходимостью определенного отката в пользу властных прерогатив и исполнительных полномочий федерального центра, но даже сами готовы подталкивать федеральный центр с целью ускорения данного процесса.

Можно (что и делается слишком часто и поспешно) назвать это ностальгией по сильной руке, но скорее, это именно стремление к усилению действенности системы государственной власти в России в целом. Сегодня коренной вопрос для регионов – эффективность исполнительной власти в центре и на местах. При этом есть и понимание того, что в целом власть может быть эффективна только в том случае, если будет эффективен федеральный центр. Конечно, не стоит переоценивать степень сознательности региональных элит, но здесь как раз тот случай, когда удельные князья кровно и шкурно заинтересованы в крепком централизованном государстве, пусть даже и с самодержавным властителем во главе.

При этом у каждого конкретного региона, как и у каждого отдельно взятого руководителя, зарезервирован некий рубеж обороны, который он готов отстаивать, однако на данный момент борьба идет еще лишь на самых дальних подступах к подобным рубежам. Во многом сказывается инерция прежнего подхода, когда само политическое существование федерального центра зависело от более или менее лояльного по крайней мере отношения к нему со стороны регионов. Тогда федеральный центр вынужден был проводить политику откупов, в буквальном смысле отдавая на откуп региональной элите те свои функции и полномочия, которые сам он в любом случае не в состоянии был осуществлять самостоятельно.

Необходимо понимать, что пресловутый лозунг президента Ельцина «Берите столько суверенитета, сколько проглотите!» был не спонтанным экспромтом заигравшегося в демократию секретаря обкома, а фактическим предложением своего рода пакта о ненападении между федеральным центром и региональными элитами. Ибо тем самым федеральный центр перекладывал на регионы ответственность за сохранение территориальной целостности и государственного единства страны. В определенной степени этот вынужденный компромисс себя оправдал.

Именно этого очень многие (в том числе и среди руководства России) не понимали тогда и не понимают сейчас. Эти люди исходят из примитивного в общем-то представления о том, что региональные элиты и по сю пору чуть ли не основной своей задачей ставят дальнейшее всемерное дистанцирование от федерального центра и отвоёвывание всё новых и новых региональных прав и вольностей. В связи с этим перспективы федеративного строительства в России рассматриваются ими исключительно с точки зрения борьбы федерального центра и региональных элит за право считаться (и быть на деле) «царем горы». Довольно опасное заблуждение (иногда сознательное), по своей потенциальной провокационности сравнимое разве что с известным тезисом И. В. Сталина о неизбежности обострения классовой борьбы в СССР по мере дальнейшего успешного строительства социализма. Такие настроения в известной мере именно провоцируются теми, для кого борьба на уничтожение политического оппонента является единственным шансом остаться на виду и на плаву. Генералам нужна война, потому что в мирное время остается гораздо меньше возможностей для получения внеочередных звезд и лампасов.

На самом деле сегодня именно региональные элиты едва ли не в наибольшей степени, кровно и непосредственно заинтересованы в укреплении федеративного государства в России. Если попытаться искать исторические параллели, то можно вспомнить, что на определенном этапе строительства российского государства именно боярская вольница не просто смирилась с самодержавием государя, но фактически сама призвала его к власти. Потому что именно боярство на том конкретном историческом этапе было более всех других заинтересовано в обеспечении стабильности государственной власти, а следовательно, в стабильности экономической, политической, общественной и всей прочей. И если для этого потребовалось выдать головой на алтарь самодержавия несколько сот славнейших и сильнейших конкретных боярских фамилий, то и такая цена сочтена была приемлемой в исторической перспективе. Михаила Романова посадили на трон не потому, что он был самым достойным, а потому что пустота на престоле становилась опасной для самого существования государства российского и всей его элиты скопом.

Региональная нынешняя элита как класс точно так же готова пренебречь конкретными интересами и отдельными судьбами некоторых своих (пусть даже наиболее заметных и влиятельных) представителей. И отнюдь не потому только (и даже не столько потому), что они испугались твердой руки президента Путина, а потому, что именно в укреплении федеративного государства (а значит и власти федерального центра, и власти лично президента, как основного звена нынешнего государственного механизма) они видят свой классовый интерес (если считать их классом, однако это именно так). И если сейчас потребуется выдать головой федеральному центру и лично президенту всех поголовно действующих губернаторов и даже президентов национальных республик, то новые региональные элиты пойдут на это, если при этом им будет гарантирована стабильность в экономическом и общественно-политическом отношении.

Любой, кто сейчас попытается противостоять федеральному центру (т. е. фактически лично президенту Путину) будет воспринят региональными элитами как бунтовщик и подрыватель устоев, а значит, будет неминуемо отторгнут. Именно в этом и состоит на сегодня общественно-политический консенсус в России. Ситуация достаточно редкая и весьма благоприятная в том отношении, что позволяет рассчитывать на формирование широкого общественного согласия основополагающих принципов строительства нового федеративного государства на длительную историческую перспективу.

Необходимо учитывать, что на сегодня в России в основном закончен процесс формирования ядра новых региональных элит. Эти люди не просто пришли во власть, они уже стали властью, а следовательно им самое время зафиксировать прибыль, если пользоваться профессиональным жаргоном биржевых игроков. Ради этого, как уже говорилось, они готовы дать определенный откат федеральному центру, то есть пожертвовать частью, чтобы гарантировать сохранение главного – себя во власти. Ведь любой, даже самый авторитарный президент национальной республики (в составе России) понимает, что если он останется один на один со своим электоратом (а более того, со своей элитой), то он обречен будет вести постоянную борьбу на уничтожение за собственное выживание (причем иногда в самом буквальном смысле). Наглядный пример того же Масхадова весьма способствовал осознанию этой безальтернативной мысли. Лучше уж предоставить президенту России право смещать (но значит, и назначать) даже самого легитимно и всенародно избранного президента национальной республики, чем рисковать уже не только постом, но и головой в борьбе с на всё готовыми собственными единокровными беспредельщиками.

Конечно, само понимание «федеративного государства» может сильно отличаться у различных региональных элит и среди их лидеров. Однако можно все-таки попытаться наметить некие достаточно общепризнанные рубежи обороны в области желательного федеративного устройства России, с которыми в любом случае и неизбежно придется считаться как федеральному центру (и лично президенту Путину), так и представителям регионов и региональных элит.

Во-первых, сохранение на обозримую перспективу особого статуса национальных республик. Здесь основной торг пойдет вокруг положения «нетитульного» населения, то есть так называемых русскоязычных. И несмотря ни на какую грозную риторику президента Путина, вряд ли можно ожидать каких-либо перемен к лучшему. Потому что главное для федерального центра – это сохранение управляемости территории. С другой стороны, тактика национальной элиты сведётся к всемерному поощрению (в том числе и неправовыми методами) усиления национальной однородности подведомственной территории, то есть к вытеснению русскоязычного населения в той или иной форме. И федеральному центру придется (хотя бы до поры) закрыть на это глаза. В наиболее вероятном варианте речь пойдет о достаточно осторожном продолжении процесса фактического выравнивания статуса различных субъектов федерации в рамках новообразованных семи федеральных округов. Одновременно будет продолжена политика создания единого экономического пространства, что в данном случае сведется к унификации налоговых льгот и порядка расщепления налоговых поступлений для всех субъектов федерации.

Во-вторых, бюджетный федерализм. Здесь рубежом обороны можно считать соотношение 40 : 60 в пользу федерального центра. При достаточно сильном нажиме со стороны центра регионы могут примириться и с третью, но тогда неизбежен саботаж федеральных программ и обострение пресловутой проблемы регионального сепаратизма, что чревато переводом вопроса из экономической плоскости в политическую. Наиболее же предпочтительным для регионов вариантом были бы так называемые «три трети»: треть консолидированного бюджета федерации – федеральному центру, треть – региональному бюджету, треть – местному самоуправлению. Собственно, данный лозунг можно считать скорее политическим, поскольку под него можно сформировать некое общественное движение, внешне не связанное, например, с той или иной политической партией, однако поневоле примыкающее к той политической силе, которая захочет данный лозунг приватизировать и взять на вооружение. Именно в сфере бюджетного федерализма центр может столкнуться со вполне реальной угрозой противостояния уже внутри субъектов РФ по линии «русские области – национальные республики». В любом варианте будет сохранен механизм дотирования национальных республик, разве что дотации пойдут не напрямую из федерального бюджета, а из неких внебюджетных фондов псевдорыночного образа и подобия.

Наконец, в-третьих, неизбежность изменения административно-территориального деления областей и краев Российской Федерации (не касаясь нацреспублик). В этом пункте на сегодня таится наибольшая потенциальная угроза, причем воспринимают это именно как угрозу большинство более или менее ответственных политических партий, общественных сил и движений. Тем не менее, очевидно, что именно этот пункт уже в самое ближайшее время станет центром политической дискуссии вокруг необходимости изменения федеративного устройства России и самих принципов построения нового федеративного государства. Здесь стержнем является, конечно, статус национальных республик, который на первом этапе будет вообще вынесен за скобки, но неизбежно проявится впоследствии.

С другой стороны, реформирование административно-территориального деления областей (прежде всего в Центральной России) пойдет под лозунгом создания экономически обоснованного районирования, что должно на первых порах привести к образованию в Центральной России трех-четырех укрупненных субъектов федерации на месте полутора примерно десятка нынешних «русских» областей. При этом многими упускается из виду, что сама по себе консолидация «русских областей» неизбежно будет воспринята национальными республиками именно как непосредственная угроза, что, в свою очередь, неизбежно активизирует рост националистических проявлений. Поэтому наиболее вероятным представляется такой вариант, при котором президент Путин предпочтет отложить саму дискуссию по крайней мере до своего второго президентского срока. Хотя вполне возможно и высочайшее поощрение инициативы снизу в качестве некоего эксперимента по образцу бывшего некогда в моде «укрупнения» колхозов с присоединением отстающих к передовикам. В таком случае очевидно, что первыми кандидатами на поглощение будут отстающие области Центральной России (к тому же относящиеся к пресловутому «красному поясу», хотя этот фактор для самого президента вряд ли может иметь сколько-нибудь серьезное значение).

На сегодня возможность реформирования территориального устройства России представляется весьма маловероятной из-за неопределенного количества политических прежде всего рисков, связанных не только с попытками осуществления подобной реформы практически, но даже и с попытками развернуть публичную дискуссию по этому вопросу. С этой точки зрения, административные новации президента Путина с образованием семи федеральных округов можно рассматривать, с одной стороны, как попытку решения данной проблемы по существу, не обременяя себя и общество излишними формальностями и не привлекая ненужного и чреватого внимания к щекотливому вопросу, а с другой, как попытку если не уйти от этой проблемы совсем, то хотя бы отложить ей на неопределенное время.

На самом деле все достаточно серьезные политики в России отдают себе отчет в том, что корень зла данного вопроса отнюдь не в тех или иных административно-территориальных подробностях и даже не в излишне большом, по мнению многих, количестве субъектов нынешней РФ. Разговоры о том, что семь лучше, чем восемьдесят девять, хотя и выглядят довольно убедительно, но вряд ли имеют отношение к реалиям серьезной политики.

Суть проблемы административно-территориального устройства РФ в неравноправном статусе отдельных субъектов федерации. Нынешнее 5-уровневое формально-правовое деление субъектов по рангу приводит к тому, что большинство «системообразующих» субъектов (краев и областей) чувствует себя ущемленными в правах по сравнению с «субъектами первого ранга» в лице национальных республик.

Остроту проблемы еще более усугубляет то, что при таком раскладе «русскоязычные», а еще проще русские края и области противопоставляются национальным республикам. Особенно нетерпимым такое положение считают те русскоязычные, которые проживают в тех национальных республиках, где именно они составляют большинство (иногда подавляющее) населения, однако оказываются лишенными допуска к реальным рычагам политической власти и возможностям экономического плана вследствие национальной квоты так называемой титульной нации.

На сегодня именно здесь следует усматривать наибольшую потенциальную опасность политической стабильности и общественному согласию в России.
Не случайно все проекты будущих вероятных изменений административно-территориального деления России так или иначе сводятся в конечном итоге к уравниванию в правах (то есть в формально-правовом статусе) всех субъектов федерации без каких-либо исключений. Так или иначе, в той или иной форме, но все подобные проекты ведут дело к «губернизации» России, то есть переходе к одноуровневому федеративному устройству. При этом зачастую и исключительно по невежеству ссылаются на положительный дореволюционный опыт Российской империи с её равноправными губерниями. На самом деле до 1917 г. в России существовало более полудюжины субъектов империи различного правового статуса: от Царства Польского и Великого Княжества Финляндского до Кавказского наместничества, Бухарского эмирата и Хивинского ханства. Это служит лишним подтверждением того, что высшее государственное руководство даже при абсолютном самодержавии вынуждено было считаться с национальными особенностями различных территорий империи. Следовательно, в нынешних условиях тем более нереально (а значит, весьма опасно) пытаться унифицировать статус субъектов федерации без учета их национально-правового своеобразия.

При всем том формально-правовое неравенство субъектов федерации следует рассматривать лишь как своего рода перевернутое отображение экономического неравенства. Не может быть и речи о долговременном и прочном единстве федерации в условиях, когда реальный доход на душу населения отличается в различных субъектах РФ на порядок, а производство валового продукта и вовсе в тридцать и более раз. На этом фоне все рассуждения о делегировании полномочий и разграничении сфер правовой ответственности теряют смысл, поскольку для рядового гражданина дело выглядит таким образом, что федерация существует только для того, чтобы кормить нахлебников, не желающих работать (в том же Дагестане либо Ингушетии), либо, с другой стороны, чтобы Москва имела и дальше возможность обирать регионы в свою пользу (тот же Дагестан либо Ингушетию). Не бывает прочных государств с официальным разрывом первых и последних в 14 : 1 (а неофициальный, но компетентно подсчитанный и вовсе от 35 : 1 до 65 : 1).

Именно в экономическом неравенстве субъектов и состоит основная потенциальная угроза единству и социально-политической стабильности России на обозримую перспективу.

Следовательно, определяющим фактором становятся темпы экономического роста и динамика выравнивания уровня экономического развития различных территорий, а не всё новые административные изыски по части укрепления пресловутой «исполнительной вертикали», и без того уже необратимо обретающей образ то ли дубины, бьющей по любой «голове», хоть чуть возвышающейся над дозволенным уровнем, то ли и вовсе осиного кола, загнанного по самое не балуй в останки бывшей региональной вольницы.

« Prev itemNext item »

Comments

Нет комментариев

Leave comment

Эта запись закрыта для добавления комментарив.